1. Sự cần thiết sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010
Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến tổ chức, hoạt động của ngành thanh tra. Theo quan điểm của Đảng và Nhà nước, thanh tra không chỉ là công cụ của hoạt động quản lý mà còn là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước, giúp phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật; cần đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, bảo đảm mọi hoạt động đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ; tăng cường tính độc lập và chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra; đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra theo hướng cơ quan theo cấp hành chính chuyển mạnh sang thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính và tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ công vụ, thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng, cơ quan theo ngành, lĩnh vực tập trung vào thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; tăng cường hiệu lực thi hành các kết luận của các cơ quan thanh tra,...
Bên cạnh đó, việc thực thi Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra yêu cầu đối với ngành thanh tra, theo đó ngành thanh tra thực hiện hiệu quả hơn các chức năng, nhiệm vụ về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân; pháp luật về thanh tra phải bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể tham gia nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Hơn nữa, theo Quyết định số 2213/QĐ-TTg ngày 08/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2030, các cơ quan thanh tra ngành, lĩnh vực tập trung kiểm tra việc chấp hành pháp luật và xử lý vi phạm của các tổ chức, cá nhân trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, đặc biệt là các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày và lợi ích của người dân.
Sau hơn 10 năm triển khai thực hiện, Luật Thanh tra năm 2010 đã tạo hành lang pháp lý quan trọng trong việc hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, Luật Thanh tra năm 2010 bộc lộ hạn chế, khó khăn, vướng mắc như: vị trí, vai trò và chức năng, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa phù hợp, chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao; quy định về quy trình, thủ tục tiến hành thanh tra chuyên ngành chưa phù hợp với tính chất, đặc thù của hoạt động này; còn có sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động với Kiểm toán Nhà nước và cơ quan thanh tra; thiếu cơ chế pháp lý tạo điều kiện thuận lợi để đầu tư nguồn lực cho hoạt động thanh tra tại các bộ, ngành ... Thực tế này làm giảm hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra, chưa đáp ứng tốt các yêu cầu, nhiệm vụ của tình hình mới trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, nhất là công tác phòng, chống tham nhũng trong giai đoạn hiện nay.
Như vậy, việc sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 là cần thiết.
2. Một số nội dung trong Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi)
2.1. Với bố cục 08 chương và 115 điều, Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) thể hiện được quan điểm chế hóa quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 2013 về công tác thanh tra, khắc phục tồn tại, hạn chế, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, góp phần phát triển kinh tế - xã hội và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.
Thứ nhất, về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong công tác thanh tra
Đây là một trong những nội dung sửa đổi, bổ sung thiết thực trong Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi). Theo Điều 6 và Điều 47 Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi), Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình và có trách nhiệm giải quyết khó khăn, vướng mắc của cơ quan thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra, xử lý kịp thời kiến nghị về thanh tra và chỉ đạo, tổ chức thực hiện Kết luận thanh tra theo quy định của pháp luật. Nội dung sửa đổi, bổ sung này trong Dự thảo Luật góp phần nâng cao vai trò, vị trí của cơ quan thanh tra; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra.
Thứ hai, về tăng cường phối hợp trong hoạt động thanh tra và xử lý chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra và kiểm toán
Nghị quyết trung ương số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả cũng yêu cầu Chính phủ, các bộ, ngành tiếp tục thực hiện đổi mới, kiện toàn, sắp xếp tổ chức bộ máy theo hướng tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, luật pháp, cơ chế, chính sách; nâng cao năng lực chỉ đạo, điều hành và hiệu quả tổ chức thực hiện; tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra việc chấp hành. Đặc biệt Nghị quyết yêu cầu “Rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định về chức, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, phạm vi hoạt động, mối quan hệ công tác của Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan kiểm tra, thanh tra các cấp để không chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ”. Chương VI Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) xác định các nguyên tắc nhằm tránh chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm toán ngay từ khi xây dựng kế hoạch đến quá trình triển khai thực hiện. Dự thảo Luật quy định việc kế thừa, tham khảo kết quả hoạt động thanh tra và kiểm toán để bảo đảm cho kết luận thanh tra, báo cáo kết quả kiểm toán chính xác, đầy đủ và khách quan.
Thứ ba, về xây dựng Kết luận thanh tra và tăng cường biện pháp bảo đảm thực hiện Kết luận thanh tra
Theo Dự thảo Luật (khoản 1 Điều 83), Người ra quyết định thanh tra ban hành Kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm về kết luận của mình. Nếu thấy vụ việc phức tạp hoặc thủ trưởng cơ quan cùng cấp yêu cầu thì báo cáo thủ trưởng cơ quan cùng cấp trước khi ký Kết luận. Quy định này vừa đề cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra, vừa bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý trong công tác thanh tra. Đồng thời, Dự thảo Luật quy định một quyết định thanh tra có thể ban hành nhiều kết luận thanh tra theo hướng rõ đến đâu kết luận đến đó để phục vụ kịp thời yêu cầu quản lý và quy định việc sửa đổi, bổ sung, thay thế kết luận thanh tra khi có căn cứ cho thấy kết luận thanh tra không bảo đảm đầy đủ, chính xác, khách quan, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác (khoản 2 Điều 83). Dự thảo Luật cũng quy định thời gian xây dựng dự thảo kết luận thanh tra phù hợp với từng cấp thanh tra (Điều 81).
2.2. Bên cạnh những sửa đổi, bổ sung quan trọng và giá trị, một số điểm trong Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) cần tiếp tục được nghiên cứu, sửa đổi.
Thứ nhất, về thành lập Thanh tra sở
Xuất phát từ nguyên tắc hoạt động thanh tra, kiểm tra không thể tách rời hoạt động quản lý nhà nước và yêu cầu phân cấp, phân quyền trong hoạt động quản lý nhà nước, Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) quy định hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, Thanh tra Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thanh tra sở và Thanh tra huyện tại Chương II, từ Điều 10 đến Điều 34.
Đối với Thanh tra sở, theo quy định tại Dự thảo Luật: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập Thanh tra sở căn cứ vào yêu cầu quản lý trên từng lĩnh vực và biên chế được giao tại địa phương (khoản 2 Điều 27). Như vậy, việc thành lập Thanh tra sở do mỗi địa phương xem xét, quyết định trên cơ sở đáp ứng 2 điều kiện về yêu cầu quản lý nhà nước và biên chế được giao. Quy định này cần được nghiên cứu, cân nhắc bởi lẽ điều kiện về biên chế có thể cản trở việc thành lập Thanh tra sở trong khi thực tiễn đòi hỏi phải có lực lượng Thanh tra sở.
Chẳng hạn, trong lĩnh vực khoa học và công nghệ (KH&CN), hoạt động tiêu chuẩn, đo lường, chất lượng, sở hữu trí tuệ, năng lượng nguyên tử, an toàn bức xạ và hạt nhân, nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, đổi mới sáng tạo liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày và lợi ích của doanh nghiệp, người dân, do đó đây cũng là những lĩnh vực có nhu cầu thanh tra, kiểm tra cao tại các địa phương. Bên cạnh đó, Thanh tra sở KH&CN còn góp phần đảm bảo ổn định nội bộ thông qua công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Thực tế này đòi hỏi cần duy trì lực lượng thanh tra có chuyên môn, nghiệp vụ thuộc các Sở KH&CN.
Thực tiễn cũng chứng minh sự cần thiết và vai trò của Thanh tra sở KH&CN tại các địa phương đối với các lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường, chất lượng, sở hữu trí tuệ, năng lượng nguyên tử, an toàn bức xạ và hạt nhân, nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, đổi mới sáng tạo. Chẳng hạn, đối với lĩnh vực an toàn bức xạ và hạt nhân: Theo thống kê, đến tháng 6/2020, cả nước có khoảng 6000 cơ sở có hoạt động ứng dụng bức xạ và đồng vị phóng xạ. Tổng số cơ sở có hoạt động ứng dụng bức xạ và đồng vị phóng xạ được thanh tra là khoảng 900 cơ sở/năm, trong đó có khoảng 70 cơ sở do Thanh tra Cục An toàn bức xạ và hạt nhân tiến hành thanh tra, khoảng hơn 800 cơ sở còn lại do Thanh tra các sở KH&CN thực hiện. Như vậy, ngay cả khi lực lượng Thanh tra sở KH&CN đã thực hiện phần lớn các cuộc thanh tra chuyên ngành an toàn bức xạ và hạt nhân thì số lượng các cơ sở được thanh tra hàng năm chỉ chiếm 15% tổng số cơ sở thuộc phạm vi quản lý nhà nước về an toàn bức xạ và hạt nhân. Với tiến độ như vậy, phải sau gần 10 năm, một cơ sở mới được thanh tra lại. Trong khi đó, theo khuyến cáo của Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế thì trung bình từ 03-05 năm, một cơ sở X-quang y tế phải được thanh tra 01 lần.
Trong thời gian gần đây, Việt Nam tham gia, ký kết một số hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới, trong đó phải kể đến hai hiệp định quan trọng là: Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA). Bên cạnh những nội dung khác thì sở hữu trí tuệ, tiêu chuẩn đo lường chất lượng là những vấn đề quan trọng của các FTA. Các cam kết sở hữu trí tuệ, tiêu chuẩn đo lường chất lượng trong CPTPP và EVFTA đều ở mức độ cao, toàn diện, phạm vi các vấn đề điều chỉnh đa dạng hơn và nâng cao mức bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ so với chuẩn mực quốc tế được thiết lập trước đó. Theo đó, phải thiết lập hệ thống pháp luật về các biện pháp xử lý các hành vi vi phạm sở hữu trí tuệ hay phải đảm bảo triển khai các biện pháp thực thi một cách nhanh chóng, kịp thời. Đối với lĩnh vực tiêu chuẩn đo lường chất lượng, việc triển khai thực thi các cam kết liên quan đến việc chuyển từ cơ chế “tiền kiểm” sang cơ chế “hậu kiểm” và thực hiện kiểm tra hàng hóa nhập khẩu trên cơ sở kiểm soát rủi ro đòi hỏi tăng cường kiểm soát chất lượng hàng hóa lưu thông trên thị trường. Bên cạnh đó, các Công ước quốc tế trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử cũng yêu cầu thiết lập và duy trì hệ thống thanh tra an toàn bức xạ và hạt nhân. Do đó, việc không duy trì tổ chức Thanh tra sở KH&CN có thể dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Từ những minh chứng trên cho thấy, duy trì tổ chức Thanh tra sở KH&CN là quán triệt quan điểm, chính sách của Đảng, Nhà nước về phát triển ngành thanh tra và lĩnh vực KH&CN; xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi quản lý nhà nước; phù hợp với pháp luật, thực tiễn và những cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia, ký kết. Tuy nhiên, hiện nay, biên chế cho thanh tra các Sở KH&CN lại rất hạn chế. Do đó, quy định như Dự thảo Luật hiện nay có thể dẫn tới hệ quả là Thanh tra sở KH&CN tại một số địa phương không còn tồn tại hoặc được sát nhập vào các bộ phận khác thuộc Sở (như Văn phòng).
Để tránh xảy ra vướng mắc trong thành lập Thanh tra sở, cần cân nhắc sửa khoản 2 Điều 27 Dự thảo Luật và có thể sửa đổi như sau: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập Thanh tra sở căn cứ vào yêu cầu quản lý trên từng lĩnh vực.
Thứ hai, về hoạt động thanh tra chuyên ngành
Hoạt động thanh tra là nội dung được quy định từ Điều 41 đến Điều 97 (Chương IV) Dự thảo Luật với nhiều quy định được sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh những quy định góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình tiến hành thanh tra thì những quy định liên quan tại Dự thảo Luật hiện này vẫn mang “đậm nét” thanh tra hành chính và một số quy định sau đây cần được cân nhắc để sửa đổi, bổ sung:
- Dự thảo Luật hiện nay chưa bao gồm quy định phân định rõ ràng trình tự, thủ tục thực hiện thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Chẳng hạn, quy định cho phép ban hành kế hoạch thanh tra cho đợt thanh tra chuyên ngành với nhiều cuộc thanh tra được tiến hành liên tiếp; quy định trường hợp phải tiến hành thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chuyên ngành; quy định về giám sát hoạt động của đoàn thanh tra chuyên ngành…
- Dự thảo Luật cũng chưa bao gồm quy định giao Chính phủ quy định chi tiết về trình tự, thủ tục thực hiện thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Bên cạnh những quy định thể hiện bước tiến đáng ghi nhận, để Luật Thanh tra (sửa đổi) được ban hành quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác thanh tra; phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính nhà nước; thể chế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 phù hợp với chức năng, nhiệm vụ về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và đáp ứng yêu cầu thực tiễn, Dự thảo Luật cần tiếp tục được sửa đổi, bổ sung trên cơ sở ý kiến góp ý của các tổ chức, cá nhân./.
Nguyễn Như Quỳnh
Thanh tra Bộ KH&CN