Mô hình nào cho tổ chức và hoạt động của hệ thống thanh tra Tổng cục và Cục và Chi cục

Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Nói cách khác, thanh tra là một quá trình trong chu trình quản lý nhà nước, xuất hiện và tồn tại cùng với nhà nước.

            Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc nhà nước hoặc quan niệm về quyền lực mà các quốc gia hiện đại đã sử dụng thiết chế thanh tra theo những cách khác nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra nhà nước (thanh tra của Quốc hội); thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có quốc gia sử dụng thanh tra như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục vụ quyền lực; thậm chí có một số nhà nước lại coi thanh tra là một loại hoạt động mang tính hiệp hội thám tử (detective)...[1]

            Ở nước ta, cơ quan thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành pháp. Theo Luật Thanh tra 2004, Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, do tính phổ biến rộng rãi và tính trực tiếp gắn kết với các hoạt động của đời sống người dân nên thanh tra chuyên ngành luôn là vấn đề được xã hội hết sức quan tâm.

            Thanh tra chuyên ngành được hiểu là "hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý" (khoản 3, Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004). Theo đó, xác định Thanh tra chuyên ngành là một loại Thanh tra nhà nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực (điểm b, khoản 1, Điều 10).

            Mặc dù Luật Thanh tra 2004 đã xác định có tính nguyên tắc về tổ chức thanh tra chuyên ngành theo hướng mỗi bộ ngành chỉ có một tổ chức thanh tra, nghĩa là  không quy định về sự tồn tại của hệ thống thanh tra tổng cục, thanh tra cục, thanh tra chi cục (sau đây gọi là chung là thanh tra tổng cục) nhưng trên thực tế, thanh tra tổng cục đã được hình thành và hoạt động ở nhiều bộ, ngành, lĩnh vực khác nhau.

Về cơ sở pháp lý, hiện có 9 Nghị định, 20 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và hàng chục Thông tư của các bộ, ngành quy định về tổ chức hoạt động của hệ thống thanh tra tổng cục. Đa phần tổ chức thanh tra tổng cục của các bộ, ngành đều được giao thực hiện cả chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thời gian qua, hệ thống thanh tra này đã mang lại hiệu quả thiết thực trong công tác quản lý nhà nước thuộc các ngành, lĩnh  vực khác nhau. Tuy nhiên, sự xung đột giữa các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục nêu trên với Luật Thanh tra, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính nên đã làm tổ chức thanh tra tổng cục không có đủ các thẩm quyền cần thiết để thực hiện nhiệm vụ của mình. Ví dụ, Chánh thanh tra tổng cục không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Các đoàn thanh tra do tổng cục thành lập khi phát hiện vi phạm chỉ có thể lập biên bản, sau đó chuyển cho thanh tra sở hoặc thanh tra bộ để tiến hành xử phạt. Do vậy, hiệu quả công tác thanh tra tổng cục tiến hành cũng đã bị giảm đáng kể.

Thực tế cũng cho thấy, do đặc thù, tính chất chuyên môn sâu của các ngành, lĩnh vực khác nhau nên các loại thanh tra chuyên ngành ở các bộ hiện nay khá độc lập với nhau. Trên một phương diện nào đó, thanh tra tổng cục ít chịu sự chỉ huy, điều phối từ một trung tâm là thanh tra bộ. Chính vì vậy các kết quả thanh tra, hiệu lực kết luận thanh tra còn kém hiệu quả, cục bộ và không phản ánh hết bản chất của hoạt động chấp hành - điều hành.

Để giải quyết những bất cập này, đã từng có 2 phương án về thanh tra chuyên ngành được đưa ra trong quá trình soạn thảo Luật Thanh sửa đổi, đó là:

Phương án 1: tổng cục, cục có thanh tra chuyên ngành và giao việc quy định thành lập cho Thủ tướng. Thanh tra tổng cục, cục là bộ phận trực thuộc thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ.

Phương án 2: chỉ thành lập thanh tra tổng cục ở một số tổng cục lớn có phạm vi, đối tượng quản lý rộng, chuyên môn sâu. Thanh tra tổng cục thực hiện 2 chức năng: thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.

Hai phương án trên quán triệt mục đích cải cách bộ máy theo hướng gọn nhẹ, một đầu mối, tăng cường tính hiệu quả của thanh tra chuyên ngành. Có ý kiến cho rằng ở đây cần làm rõ các vấn đề lý luận đã nêu trên. Cụ thể: thế nào là thanh tra tổng cục ở một số tổng cục lớn có phạm vi, đối tượng quản lý rộng, chuyên môn sâu? Nếu trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ thì địa vị pháp lý của thanh tra chuyên ngành nên xem xét dưới góc độ là một bộ phận của cơ quan quản lý nhà nước là Bộ, chứ không phải của tổng cục. Như vậy, trong Bộ sẽ có thanh tra bộ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở các lĩnh vực mà Bộ quản lý[2].

            Với quan điểm tiếp cận mới, Luật thanh tra 2010 đã phân định chức năng thanh tra được giao cho 2 loại cơ quan thực hiện: (1) Cơ quan thanh tra nhà nước gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra sở và Thanh tra cấp huyện, (2) Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (Điều 4). Đồng thời Luật cũng khẳng định "Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập" (Điều 30). Việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng (Điều 29).

            Như vậy, sự tồn tại của hệ thống tổ chức thanh tra tổng cục chắc chắn sẽ khép lại, nhưng vấn đề: mô hình nào cho tổ chức và hoạt động vừa thực sự hiệu quả lại vừa phù hợp với quy định của pháp luật của công tác thanh tra chuyên ngành lại mở ra.

Cũng theo Luật Thanh tra 2010 thì hoạt động thanh tra chuyên ngành do 2 hệ thống cơ quan chính thực hiện là: (1) hệ thống thanh tra bộ, thanh tra sở và (2) hệ thống các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Hiện nay, các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đã bước đầu được xác định tại các điều 5, 6, 7 của Dự thảo nghị định quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Thực tế thời gian qua cho thấy, đội ngũ cán bộ trong tổ chức thanh tra chuyên ngành của tổng cục thường có trình độ chuyên môn sâu hơn trong lĩnh vực chuyên ngành so với đội ngũ cán bộ của thanh tra bộ và thanh tra sở. Do vậy, để đảm bảo sự ổn định, hiệu quả của công tác thanh tra chuyên ngành, việc xóa bỏ tổ chức thanh tra tổng cục cần phải có sự kế thừa về tổ chức cán bộ, mô hình hoạt động. Cụ thể là phải coi trọng và phát huy tối đa năng lực, kiến thức chuyên môn của đội ngũ cán bộ thanh tra tổng cục. Với lý luận là phương pháp tiếp cận như vậy và thực tiễn là kết quả của việc Chính phủ sẽ giao hoặc không giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho một số cơ quan (theo đề nghị của Tổng Thanh tra sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng), chúng ta có thể xem xét 3 trường hợp sau:

- Đối với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: các tổ chức thanh tra sẽ chuyển thành bộ phận chuyên môn của tổng cục.

Đương nhiên, các thanh tra viên thuộc tổ chức đó sẽ thành các chuyên viên có khả năng và thỏa mãn đầy đủ yêu cầu để thực hiện công tác thanh tra theo tiêu chuẩn chung của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (quy định tại Điều 23 Dự thảo Nghị định Về thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành và cộng tác viên thanh tra).

Trong trường hợp này, về mặt tổ chức bộ máy không có biến động nhiều. Có thể chuyển cơ quan thanh tra thành vụ, phòng, ban chuyên môn trực tiếp làm nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, giúp thủ trưởng cơ quan quản lý thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đã được giao cho cơ quan. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành sẽ không bị ảnh hưởng hoặc gián đoạn. Tuy nhiên, có một vấn đề về chế độ chính sách nảy sinh. Đó là, những người được bổ nhiệm thanh tra viên đang được hưởng phụ cấp theo nghề nhưng khi chuyển thành chuyên viên, họ sẽ không được hưởng phụ cấp nữa dù vẫn thực hiện chức năng, nhiệm vụ như trước. Đây là một thiệt thòi đáng kể đối với đội ngũ cán bộ của thanh tra tổng cục. Có thể có ý kiến cho rằng để giải quyết vấn đề này nên giữ nguyên phụ cấp theo nghề của những người đã từng là thanh tra viên. Tuy nhiên việc này khó vượt qua rào cản về chính sách, vì không phải thanh tra viên thì không thể hưởng phụ cấp theo nghề thanh tra. Mặt khác, vì Luật Thanh tra 2010 quy định thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có thể giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành cho cán bộ, công chức thuộc quyền, không nhất thiết là những người đã chuyển từ thanh tra viên thành chuyên viên. Đặc biệt là với xu thế quản lý đa ngành hiện nay nên một tổng cục có thể quản lý đa ngành, việc hầu hết các cán bộ thuộc cơ quan tham gia thanh tra chuyên ngành là có thể xảy ra, nên khó có thể áp dụng chế độ phụ cấp theo nghề cho tất cả những cán bộ đó.

 Xét trên phương diện tiêu chuẩn người thực hiện nhiệm vụ thanh tra, theo quy định tại Điều 34 Luật Thanh tra 2010, "Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải là công chức của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, có chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với chuyên ngành, am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ thanh tra.

Tiêu chuẩn cụ thể của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định."

Hiện nay, “Dự thảo nghị định Về thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành và cộng tác viên thanh tra” đã xác định tiêu chuẩn chung của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (Điều 23). Những tiêu chuẩn chung được quy định có khá nhiều điểm cơ bản (về chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra, pháp luật) tương đồng với tiêu chuẩn của một thanh tra viên chuyên ngành trước đây.

Do vậy trong trường hợp cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, các tổ chức thanh tra sẽ chuyển thành bộ phận chuyên môn của tổng cục thì không phải không có lý khi cho rằng, mặc dù Luật Thanh tra không quy định nhưng trên thực tế, tổ chức thanh tra vẫn tồn tại và hoạt động với những cán bộ trước đây là thanh tra viên nhưng nay chỉ còn là "một nửa thanh tra viên".

- Đối với cơ quan không được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành:

+ Nếu hiện nay đang có tổ chức thanh tra: Nhập tổ chức thanh tra tổng cục vào thanh tra bộ nhưng vẫn đặt tại tổng cục để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (mô hình hiệp quản)

Mô hình này có thuận lợi là vẫn đảm bảo về mặt tổ chức cũng như chất lượng hoạt động của chức thanh tra tổng cục, nhưng lại mâu thuẫn với nguyên lý “thanh tra phải phục vụ công tác quản lý”. Nghĩa là, sẽ có vấn đề trong chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan không được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành với bộ phận thanh tra bộ được đặt trong đó. Mặt khác cũng sẽ nảy sinh vấn đề tổ chức, nhân sự và tài chính của bộ phận thanh tra đó. Cụ thể là tổ chức nào sẽ đảm bảo chi phí cho bộ phận thanh tra đó hoạt động? Cơ chế hoạt động và mối quan hệ giữa bộ phận thanh tra đó với tổ chức không được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và thanh tra bộ sẽ ra sao? Mục tiêu phục vụ công tác quản lý của cơ quan không được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hay công tác của thanh tra bộ sẽ được ưu tiên triển khai?

+ Nếu hiện nay không có tổ chức thanh tra:  Trường hợp này tổ chức thanh tra bộ và thanh tra sở phải thực hiện chức năng thanh tra phục vụ công tác quản lý nhà nước. Tuy nhiên, như vậy thì công tác thanh tra mang nặng tính phát hiện, xử lý vi phạm, không gắn chặt và song hành với công tác quản lý, không đúng với nguyên lý thanh tra là một quá trình trong chu trình quản lý. Chắc chắn hiệu quả mang lại cho công tác quản lý của cơ quan quản lý sẽ không cao.

Từ những phân tích ở trên, có thể kết luận rằng:

- Hoạt động thanh tra chuyên ngành là một nhu cầu tất yếu của công tác quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực.

- Thanh tra tổng cục – bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống thanh tra chuyên ngành trước đây – đã khẳng định tính hợp lý về tổ chức và hoạt động của mình qua sự tồn tại của hệ thống văn bản dưới luật cũng như kết quả hoạt động thời gian qua.

-  Trong cả 3 trường hợp tương ứng 3 mô hình đều có những mặt hạn chế bên cạnh những mặt tích cực. Có mô hình khả thi về tổ chức nhưng vướng mắc về hoạt động hoặc ngược lại, hiệu quả về hoạt động nhưng không phù hợp về tổ chức.

Do vậy, để cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo Luật Thanh tra 2010 thực hiện tốt nhiệm vụ của mình, đồng thời đảm bảo kế thừa mặt tích cực, ổn định về tổ chức của hệ thống thanh tra tổng cục hiện nay, theo chúng tôi có thể nghiên cứu hình thành mô hình kết hợp mặt tích cực của các mô hình trên. Cụ thể là:

Về tổ chức: Tổ chức thanh tra tổng cục sẽ được chuyển đổi thành một đơn vị có chức năng tham mưu, giúp thủ trưởng cơ quan quản lý thực hiện công tác thanh tra. Đơn vị này có thể lấy tên là Ban thanh tra chuyên ngành, Phòng thanh tra chuyên ngành....

Về nhân sự: Nhân sự có thể điều chuyển từ những cán bộ đang ở tổ chức thanh tra của tổng cục. Đối với những cán bộ vẫn có nguyện vọng tiếp tục là thanh tra viên, thanh tra bộ có thể tiếp nhận (cần thiết thì thành lập thêm phòng chuyên môn về lĩnh vực đó) và thanh tra bộ sẽ có thêm nhân lực có chuyên môn sâu về chuyên ngành, lĩnh vực đó để đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước và trực tiếp thực hiện thanh tra các vụ việc thuộc lĩnh vực, chuyên ngành đó khi cần thiết.

Về hoạt động: Các đoàn thanh tra chuyên ngành do cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành cần có sự tham gia của đại diện thanh tra bộ. Thanh tra bộ có thể cử những cán bộ đã từng công tác tại thanh tra tổng cục được tiếp nhận về thanh tra bộ. Sự tham gia của đại diện thanh tra bộ với tư cách thành viên của Đoàn có những lợi ích sau:

+ Đối với Đoàn thanh tra và cơ quan được giao chức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: Giúp đoàn thanh tra thực thi nhiệm vụ một cách đúng pháp luật, đảm bảo yêu cầu về nghiệp vụ thanh tra, tránh những rủi ro không đáng có khi thực hiện chức năng thanh tra. Đặc biệt là trong thời gian tới, vấn đề trách nhiệm khi có vi phạm hoặc không đúng trình tự, thủ tục luật định trong quá trình thanh tra của cán bộ làm công tác thanh tra sẽ được xem xét, xử lý theo Luật Bồi thường nhà nước hoặc phải ra tòa theo Luật tố tụng hành chính.

+ Đối với thanh tra bộ: Giúp cho thanh tra bộ luôn bám sát được tình hình thực tiễn, cập nhật được những kiến thức chuyên môn chuyên ngành thuộc lĩnh vực quản lý, thực hiện được chức năng giám sát đòan thanh tra, đảm bảo cho đoàn thanh tra và những thành viên đoàn thanh tra thực hiện đầy đủ, nghiêm túc nghĩa vụ của mình. Tất nhiên, để làm được việc này, yêu cầu đầu tiên của thanh tra viên được cử phải là người nắm vững pháp luật, nghiệp vụ, quy trình thanh tra.

+ Đối với tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra: Thông qua việc đoàn thanh tra thực hiện đầy đủ, nghiêm túc nghĩa vụ của mình cũng chính là biện pháp giúp các công dân, đối tượng thanh tra đảm bảo, hiểu những quyền và lợi ích hợp pháp của họ, qua đó góp phần nâng cao pháp chế XHCN.

Chúng ta cũng đều biết rằng, các ngành, lĩnh vực hết sức đa dạng nên việc hình thành và xây dựng cơ chế hoạt động cho hoạt động thanh tra chuyên ngành cũng hết sức phức tạp. Điều này cũng đồng nghĩa với việc, nếu xây dựng một mô hình chung và cùng lúc vận hành hệ thống thanh tra chuyên ngành sẽ là không phù hợp bởi chính những đặc trưng, đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực ngăn trở. Do vậy, việc chỉ xây dựng những nguyên tắc chung thống nhất trong hệ thống thanh tra chuyên ngành, đồng thời giao quyền tự chủ cho các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực chủ động hình thành mô hình, hoạt động đặc thù và vận hành thí điểm có sự chủ trì, tổng kết đánh giá của "tổng chỉ huy" (Thanh tra Chính phủ) là phương án nên được xem xét./.